关于上海、广州、威海民办养老机构发展情况的考察报告
为学习、借鉴发达省份民办养老机构的发展经验，进一步推动我省民办养老机构发展，4月下旬，省老龄办常务副主任陈双喜带领部分市（州）老龄工作干部、民办养老机构负责同志，先后赴上海、广州、威海等地，就民办养老机构发展情况进行了考察。现将有关情况报告如下：
一、三市促进养老服务业发展的主要经验
在上海、广州、威海考察期间，通过情况介绍、个别交流和实地考察养老机构建设情况，深感三市养老服务业特别是民办养老机构发展层次高，管理规范，特别是一些养老机构规模宏大，环境优美，其发展情况既各具特色，又有相同之处。概括其经验，主要有以下四个方面：
经验之一：政府优厚的扶持政策为民办养老机构的发展奠定了坚实基础。三市政府特别重视民办养老机构的发展，制定各种扶持政策，在民办养老机构用地、税收、贷款、补偿等方面给予优惠、扶持。广州市建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，对开业条件、服务要求等方面进行了严格细致的规定。在制定出台并实施《广东省民办社会福利机构管理办法》过程中，不断修订其内容，增加优惠项目，加大政府扶持力度。如增加“公办民营”、“民办公助”、“政府购买服务”等扶持措施；规定设置非营利性民办福利机构，可向举办地的民政部门申请一次性的开办经费补贴；非营利性的民办养老机构，可以给予减免城市建设和房屋建设的有关行政事业性收费（证照费除外）和防空地下室易地建设费等。建立养老服务事业的目标管理和经费投入机制，将加快发展养老服务事业列为政府办实事项目，对各市、县（区）60岁以上老年人，以每人50元的标准安排养老服务事业经费（不含各级政府原来对“三无”、“五保”、低保老人的保障经费），列入同级年度财政预算，并根据发展需要逐步加大对养老服务事业的投入。威海市以政府投资为主，建设了集社会福利院、老年公寓、爱心护理院三种功能于一体、总面积达3.5万平方米的威海市老年公寓。由政府“买单”，每年出资80多万元，组织培训下岗待业50多人，为社区特困、独居、高龄等特殊老人每月提供30小时的免费服务。投入资金1957万元，带动社会投资1.5亿元，完成65处敬老院的全面改造，并对农村9730名“五保”老人全部实行财政供养。上海市对于民办养老机构给予一次性开办补助，或在养老机构的运营过程中，按收养人数给予补助。政府的重视和扶持，为养老服务业特别是民办养老机构的发展创造了宽松的政策环境。
经验之二：管理体制和运行机制的创新为民办养老机构的发展注入了新鲜活力。三市政府在民办养老机构的管理和运行中，注重创新管理体制和运行机制，管理日趋规范化、制度化。广州市成立了社会福利服务协会，将民政部门负责的福利机构执业资格、等级检验评估、接收及分配捐赠给社会福利机构的事务性工作、咨询服务、组织培训和经验技术交流等八项行政职能交由该协会承担，通过协会实施行业管理。同时，建立养老服务职业资格认证、定期检查、服务人员定期培训等制度，为养老服务业的发展提供了制度上的保障。威海市老龄办属民政代管，但老龄办常务副主任进民政局党组成员，民政部门把有关涉老方面事项全部交由老龄办负责，由老龄办承担对养老机构的业务指导和各项服务，改变了民政部门因繁杂事务过多而疏于养老机构管理的局面，促进了养老机构的规范化管理。威海市还积极探索多元化经营、市场化运作的发展模式，全市12处敬老院和老年公寓实行了市场化运作，取得了良好的社会效益和经济效益。
经验之三：改革公办福利机构经营方式，既为政府减轻负担，又为民营资本注入养老机构创造了良好的发展机遇和空间。在民办养老机构发展中广泛实行民办公助政策的同时，积极推广公办民营的政策，当民间力量有进入意愿时，把公办养老机构通过改制改造让给民间力量兴办，提高了民办养老机构加强管理、扩大规模的积极性。广州市对国有福利机构实行部门对外承包、一院两制等改革，政府以“购买服务”的方式，在保证原有供养对象生活待遇不降低的条件下，将所属的颐老园福利机构委托给该市民营老板举办的华宇乐颐养院经营管理，既节省了大量的政府补贴资金，为政府减轻了负担，同时又为民办养老机构的发展提供了空间，创造了机遇。
经验之四：树立先进的经营管理理念为养老机构健康有序发展提供了有力保障。三市把树立以人为本的经营理念作为推动养老服务业发展的首要前提，引导养老机构最大限度地满足老年人的精神文化需求，使得老年人乐在其中，颐养天年。广州市友好老年公寓为入住老年专家学者搭建老有所为平台，既使老年人才发挥特长，获得实现自我价值的满足感，又为其他入住老年人提供方便。我国著名骨科专家袁浩教授以及一些退休的眼科教授、心脑血管专家等专门在公寓内开设老年病研究所，为入住老人免费义诊，入住老人足不出户就可接受专家学者的诊疗。广州还引入科学化、系统化管理方式，如引进目前最新的ISO质量、环境、健康安全管理三体系认证，市内多家老人院及福利中心通过了认证，保证了养老机构的健康有序运作和发展。
二、加快我省民办养老机构发展的几点启示
三市民办养老机构的发展虽然很重要是得益于其经济实力的强劲，但一些做法却很值得我们借鉴。应着眼于我省实际，采取政策扶持、加强管理和服务等措施，引导和规范民办养老机构的经营管理，促进民办养老机构的发展。
第一，必须把民办养老机构的发展作为改善老年群体民生问题的重要方面去谋划和推进。养老问题是一项重大的社会课题。当前，传统的主体养老模式——家庭养老随着家庭结构日益小型化，养老功能不断削弱；另外一种重要的辅助模式——福利机构养老也面临着诸如覆盖面太窄、财政负担过重、设施落后、管理不善等众多问题，仅靠国家和地方财政的支撑难以维系。而民办养老机构是社会养老机构的重要补充，在用人制度、运行机制等方面有着公办养老机构所不具备的优越性。而且，民办养老机构灵活性强，自主经营，自负盈亏，独立核算，即使需要政府在资金上的扶持也往往是一次性投入。而公办养老机构需要政府年年投入，不仅管理费用、人员编制等需要政府给予解决，而且养老服务设施建设、房屋改造等也需要政府予以专项投入，给财政造成很大负担。可以说，民营资本注入养老事业，在一定程度上是为政府排忧解难，各级党委政府应该从关注老年群体民生问题的层面去重视和支持民办养老机构发展，将民办养老机构的发展问题纳入议事日程，并把解决有效养老服务需求纳入政府相应部门工作目标责任制考核范围，为养老社会化服务事业创造良性发展的外部环境。
第二，必须强化政府在民办养老机构发展中的服务作用。养老服务业是在老龄问题日益突出形势下孕育出的一个新兴产业，而民办养老机构是依托民营资本的投入，靠聚集民间资本来支撑养老服务业的发展，且由于投入大、效益低、回收周期长，往往在运营过程中遇到许多困难和阻力。因此，必须强化政府在促进民办养老机构发展中的服务作用，坚持“民办公助、公建民营”八字方针，研究、制定、实施和落实有利于推进民营养老机构发展的政策，并给予适当的倾斜政策，扶持民办养老机构的发展。既要认真落实我省加快发展养老服务业有关政策，确保水、电、取暖、电视等收费按民用价格收取，保证服务用地、税收等优惠政策落到实处，还要制定和出台有利于民办养老机构发展的新政策。在实施民生工程中，应将民办养老机构纳入其中，对民办养老机构给予一定的资金扶持。可借鉴上海等地按经营规模给以一定数额标准的床位补贴，也可采取政府购买公益性岗位、购买服务的办法，设置养老护理公益性岗位，给养老机构护理人员一定的岗位补贴，增加护理岗位的竞争力，让老年人获取优质的服务，让民办养老机构有能力经营，有利润可赚，增强社会力量投资养老服务业的积极性。同时，应建立专项民办养老设施建设扶持基金，可借鉴广州市每年从福利彩票公益金中划拨400万给社会福利服务协会的做法，每年拿出一部分固定资金，试行奖励制度，扶持优秀民办养老机构。具备一定条件的养老院，省卫生厅应考虑设立医保定点单位。
第三，必须突出各级老龄工作部门在民营养老机构监督管理方面的协调职能。民办养老机构需要有一个明确的管理部门，应进一步明确老龄办在涉老方面的职能，使各级老龄工作部门真正成为解决老龄群体民生问题的参谋部。可参照威海市民政部门把有关涉老方面事项全部交由老龄办负责的做法，也可按我省目前模式实行管办分离，由老龄办承担对养老机构的业务指导和各项服务，帮助其解决在养老服务过程中遇到的经营性、服务性等问题。改变民政部门因繁杂事务过多而疏于养老机构管理的局面，促进养老机构的规范化管理。应该规范民办养老机构的审批和管理程序，建立行业准入、管理服务、年检评审等制度，由省老龄办负责制定养老机构等级评定和划分标准，并对养老机构服务水平的提高进行业务指导、评估和鉴定，对侵犯老年人权益行为进行查处，对不合格的养老机构，限期停业整改直至吊销执照。引导其合理、有序竞争。同时，还应鼓励、引导和支持组建民间团体性质的养老机构行业协会。参照广州市的做法，由省老龄办牵头成立为老服务协会，指导协会研究行业发展趋势，制定行业标准，建立行业制度，加强行业管理，协调解决养老机构在经营管理中遇到的困难。同时，促进各机构间、机构与政府、机构与医疗单位之间的相互协作，实现机构联动、功能互补、资源共享。切实使民办养老机构发展运行更加科学化、规范化、制度化和市场化，成为推动养老事业发展的重要社会力量。
第四，必须引导民营养老机构创新服务、管理理念。社会化养老服务的目的是为了解决老年人生活中的困难，公益性和福利性应是它的本质属性。民办养老机构应以社会效益为重，在体现公益性的前提下，才能考虑经济利益和个人收益。因此，民办养老机构的建设和发展必须实行社会化、市场化和产业化的运行机制，这就要求民办养老机构的经营者应牢固树立“以人为本”的经营理念，时时处处想老年人所想，急老年人所急，解老年人所难，帮老年人所需。应该借鉴广州市友好老年公寓、威海市凤林老年公寓的做法，根据老年群体内部的不同差异，服务方面的不同需求，不断拓宽服务领域，丰富服务内容，提高服务质量，为入住老人提供生活、医疗、精神、文化、临终关怀等方方面面的服务，靠服务创品牌，争取客员。同时，还应加强对民办养老机构的指导，建立养老服务从业人员的培训体系，开展规范、系统的在职人员专业教育和职业培训，不断提高服务队伍的专业化水平，提高管理水平和服务质量。